文章来源：本报 作者： 苏强 龙飞 发布时间： 2012年10月31日
| 中小企业的信用担保体系是国际上解决中小企业融资难题的通行做法，即通过建立服务于强化信用机制，重新塑造银行与中小企业的信用关系，从而实现中小企业融资环境的改善。中小企业信用担保体系建设具有重要的现实意义，直接关系到中小企业的健康与可持续发展。 A、 发展现状（一） 法规完善 信用担保体系基本形成 1995年《中华人民共和国担保法》出台，标志着我国正式奠定了信用担保体系的法律基础。1999年《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》颁布，对中小企业信用担保体系建设给予明确的指导和规范，这是我国中小企业信用体系开始大规模建设的阶段性标志。2002年6月颁布的《中小企业促进法》规定“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保，为中小企业融资创造条件。”此后，全国省、地市、县一级分别成立了一批以财政出资为主、服务于中小企业的政策性担保机构。2012年，国务院在《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》（国发[2012]14号）中再次明确提出要加强小型微型企业信用担保服务体系建设，至此，我国中小企业信用担保体系相关政策已基本完善。 近年来，中央出台的一系列财税扶持政策有效激励地方各级政府建立省、市、县三级政策性担保机构，同时也吸引了大量民间资本投资设立中小企业信用担保机构，政策性担保与民营担保互补、直接担保与再担保联动的中小企业信用担保体系正在形成。 横向来看，我国大部分省份都已建立了信用担保机构，担保机构的组织形式也逐渐多元化，截至2011年底，全国已有15个省（区、直辖市）建立了省级再担保机构，实际覆盖18个省市，再担保在信用增进、风险分散、产业导向和行业整合方面发挥着越来越重要的作用。纵向来看，我国中小企业信用担保体系基本上呈现“一体两翼三层次”的结构特点。“一体”指政策性信用担保机构，主要包含地市级信用担保、省级信用担保和再担保，全国政策性中小企业信用担保体系正在主导行业的发展方向；“两翼”指商业性担保和企业互助担保机构作为政策性担保机构重要的补充，它们也可以按照一定的条件成为省级再担保机构的会员。“三层次”指省（市、区）、地市、县（市）三级担保机构，其中省、地市、县（市）级担保机构负责辖区内受保企业的直接担保业务，部分省级担保机构开展了再担保业务。 B、 发展现状（二） 整合提速 融资服务功能日益凸显 信用担保行业加快整合。中小企业担保机构的数量在持续减少，2009年底为5547家，2010年底为4817家，2011年底为4439家。在机构数量减少的同时，担保机构的资本金总额、户均资本额及担保贷款业务量却  明显增大。2011年底全国中小企业信用担保机构实收资本已达4591亿元，同比增长17.2%；担保机构户均注册资本额达1.04亿元，同比增长29%。而且，在全国4439家中小企业担保机构中，注册资本1亿元以上的担保、再担保机构共计2196家，占比已近中小企业担保机构总量的一半，注册资本10亿元以上的担保、再担保机构已达34家（详见图一）。 目前行业分化梯队格局形成，过亿元担保机构引领作用凸显，其户数占比49.47%；资本占比79.01%；业务占比84.38%，一批资本规模大、服务水平高、抗风险能力强、信用记录好的中小企业信用担保、再担保机构正在形成，在公司治理、风险管控、功能创新、银担合作方面发挥着重要的引领作用，使担保行业整体结  构进一步优化。 融资服务功能日益显著。据银监会统计，2011年，中小微企业融资性担保贷款余额9857亿元，同比增长40.5%；中小微企业融资性担保贷款占融资性担保贷款余额的77.3%；中小微企业融资性担保在保户数17万户，同比增长20%。2010年，为中小企业提供的融资性担保贷款余额6894亿元，较上年增长69.9%，占融资性担保贷款总额的77.2%；为14.2万户中小企业提供了融资性担保，户数较上年增长58.3%，占所有融资性担保贷款户数的85.5%，融资性担保机构有效发挥了为中小企业提供融资担保的作用，其融资服务功能日益显著（详见图二）。  民营担保机构成为主体。工信部的统计数据显示，2011年底在全国4439家中小企业信用担保机构中，占比89.9%的地市级及以下中小企业信用担保机构已成为基层小企业担保服务的主体力量，国有及国有控股共计1072家，占比24.15%，实收资本1380亿元，占比30%；民营担保机构3367家，占比75.85%，实收资本额占比70%。我国担保行业正由试点初期以财政资金为主，向以民营担保为主体、政策性担保为主导的格局转变，民营担保机构已经成为中小企业信用担保市场的主体（详见图三）。 C、问题（一） 政策性担保不足 三成资金放大倍数偏低 政策性担保所占比重过低。据银监会统计，2010年，我国所有类型的融资性担保法人机构共计6030家，其中，国有控股1427家，民营及外资控股4603家，分别占23.7%和76.3%；2011年，全国所有类型的融资性担保行业共有法人机构8402家，较上年末增加2372家，增长39.3%，但国有控股占担保机构总额的比例较2010年进一步出现下降，降幅为5个百分点，占比仅为18.7%。 根据工信部专门针对中小企业信用担保机构进行的统计，2011年我国国有及国有控股中小企业信用担保机构共计1072家，占中小企业信用担保机构的比重24.15%，实收资本1380亿元，占中小信用担保机构实收资本的30%，不足三分之一。 从国外的情况来看，国外中小企业信用担保体系规模庞大，资金相对充足，且担保资金的放大倍数高，担保费用低，如美国、日本、韩国等，政策性担保机构是中小企业信用担保体系的主体，在中小企业的信用担保市场上，商业性担保机构所占份额极少，因为商业性担保机构在公益性的中小企业信用担保市场很难实现其盈利目标，因此其主要从事的业务是贷款担保以外的业务，如工程保证担保、商业履约担保等。 与国外情况相反，我国民营及外资控股担保机构构成了我国中小企业信用担保主体。可以看出，目前我国中小企业政策性信用担保机构的数量及规模都显不足，在行业中所占比例过低，亟待加快发展步伐，以更好地满足中小企业的融资需求。 担保资金放大倍数不足。发达国家担保机构担保资金平均放大倍数均在10倍以上，日本、美国、韩国法定放大倍数分别为60、50和20，日本实际操作的杠杆已达20倍左右，韩国也在10倍左右。  我国的法定担保机构放大倍数为10倍，但实际情况是全国中小企业担保机构担保资金平均放大倍数一直在3倍左右，远未充分利用10倍以下的政策许可范围（见表）。虽然现阶段我国中小企业信用担保规模在逐渐扩大，但3倍左右的资金放大倍数明显使担保机构资金增信的杠杆作用并没有得到充分释放，因此对于缓解我国中小企业信贷资金紧缺而言，信用担保行业仍有巨大潜力有待发掘。 D、问题（二） 违规经营 融资性担保机构业务偏向“异化” “银-担”风险分担机制不健全。在国际上，担保机构一般只承担80%左右的贷款违约责任，其余风险则由合作的贷款银行进行承担。而由于目前我国信用担保机构过于弱小和分散，导致其在与银行的合作博弈中明显处于不利地位，二者之间风险分担机制严重失衡，风险分散基本上全部由担保机构承担。商业银行以盈利为目的，一方面要求担保机构上交较高的保证金比例，制约了担保公司业务的开展，另一方面为了规避信贷风险，又要求担保机构实行本息和费用全额担保，从而完全将风险转嫁给担保机构，这使得担保风险过度集中于担保机构，不利于合作共赢与良性发展。 担保机构“散、小、乱”问题突出。据有关行业协会统计，全世界担保机构数量的90%以上在中国。截止到2011年末，全国融资性担保行业现有法人机构已达8402家，净资产总额7858亿元，平均净资产不足1亿元。 目前我国融资性担保机构过于分散，平均规模过小，整个行业低水平过度竞争问题突出，直接导致担保机构的资金放大倍数难以提高，难以靠担保业务实现盈利。融资性担保机构业务偏向“异化”，游离于主业，违规经营增多，危及整个融资性担保行业的健康、可持续发展。从国际经验来看，由于针对中小企业的信用担保属于政策性担保，因此其担保费用率不高，一般来说，只有当担保机构资金放大倍数在5倍左右时，才能够维持收支平衡。因此，我国目前担保行业机构“散、小、乱”的现状严重制约了担保行业的健康发展，行业亟待进一步规范整合。 信用担保行业监管制度尚不完善。当前，部分融资性担保公司的核心业务已不再是融资性担保，而是在账外挪用客户保证金，甚至利用关联企业套取银行信贷资金用于高息放贷和高风险投资。例如2012年上半年暴露出的一些担保公司案例，就是因为违规经营行为导致资金链断裂，造成较大金融风险损失。甚至少数担保企业以担保公司为名，对外非法吸收存款，将对外放高利贷作为主业，把担保作副业。 除此之外，还存在部分民营担保公司名不副实的现象，因其看重的是国家对担保公司的政策补贴，而不是担保行业本身。由于在争夺优质中小企业过程中，经常采用降低担保费率、减少审批环节等手段，致使担保企业的生存空间受到严重挤压。因此针对部分融资性担保机构存在自身经营管理不规范、内部风险控制机制欠缺等问题，建议行业主管部门尽快建立和完善系统的行业监管制度。 E、对策建议（一） 推进政策性担保 释放资金杠杆潜能 着力推进政策性信用担保体系发展。从国际经验来看，中小企业信用担保体系主要是以政策性担保机构为主体，意在通过非盈利性和公益性的扶持措施解决中小企业普遍面临的融资困境。政策性担保机构包括：政府独资、控股、参股和完全民间出资但以中小企业融资担保为主要业务的非盈利性担保机构。因此，建议将我国中小企业信用担保体系中的“政策性”担保机构与“商业性”担保机构明确区分开来，加大对政策性担保机构的政策、资金扶持力度，提高政策性担保机构担保资金的放大倍数，健全担保机构的资本金补充制度，提高政策性担保机构在中小企业信用担保行业中所占的比例。 努力提高担保资金放大杠杆倍数。由于我国中小企业信用担保资金的放大倍数过低，仅依靠担保业务很难实现盈利，因此担保公司一方面可通过提高担保费用率从担保业务中获得更高收益，另一方面还可采取多种经营创收，其业务种类包括放债、短融、信托、间接担保、小贷等与担保相关的各种产品。必须改变目前行业过分依赖投资收益实现盈利的现状，要通过提高担保资金的放大倍数，促进融资性担保机构通过担保业务形成可持续商业模式。 同时也应该明确，中小企业信用担保行业是高风险行业，不是高盈利的行业，是以政策性扶持为主，不以盈利为目的。对于商业性担保机构，如果风险控制水平能够达到行业平均水平，且具有一定规模，也是可以获得正常盈利水平的。 F、对策建议（二） 防患未然 构建“银-担”风险分担机制 有效规范“银-担”风险分担机制。推进担保机构与协作银行平等合作，推进“银-担”风险分担机制。从利益分析的角度来看，银行收取利息，担保公司收取担保费，双方都必须承担相应部分的风险成本。从风险控制的角度来看，风险分担也可以避免银行的不作为造成违约风险的蔓延。因此，对业绩突出、制度健全、信用较高的中小企业信用担保机构，协作银行要切实分担一定比例的受保企业信用风险，并且在交存保证金、放大倍数、单笔单户限额等方面营造宽松环境，完善信用担保行业的风险分担机制，改变担保机构承担绝大部分风险的现状。 从国际经验来看，日本、美国等信用担保体系发达的国家都有一个全国性的专门服务于中小企业的担保体系。因此，建立全国性的中小企业信用担保与再担保机构，对于提高担保机构话语权，建立合理的风险分担机制也具有重要意义。 持续推动信用担保行业优化重组。针对中小企业信用担保机构“散、小、乱”问题突出的现状，需要加快行业整合优化重组。一是借助政府力量，重点扶持一批符合国家产业政策、运行规范、信用高、风险控制好，以中小企业为主要服务对象的担保机构，加大对其税收优惠、风险补偿等政策扶持力度；二是对业务开展不充分、运作不规范的担保机构进行规范整顿，引导经营好的担保机构对其进行兼并重组；三是对长期未开展担保业务、从事违法、违规业务的担保机构进行淘汰，依法进行取缔和清理，以改善行业的整体环境。 完善监管制度与防范金融风险。针对信用担保行业的风险隐患问题，主管部门应当加大对担保机构的风险监管与风险警示，协调相关部门与地方政府建立健全监管体系，切实履行监管责任，组织开展专项风险排查，消除金融风险隐患。 |
